我国农药登记再评价工作的现状、问题及对策

发布日期:2018/11/26 8:26:45 浏览量:432

农药作为重要的农业生产资料,其安全性和有效性一直是人们关注的重点。尤其在粮食生产基本满足自给后,公众对于农业生产安全、农产品质量安全、生态环境安全,以及人畜健康安全提出了更高的要求。2017年《农药管理条例》修订及配套规章的出台,其中一个重要变化就是首次提出了“对登记超过15年的农药品种,农业农村部根据生产使用和产业政策变化情况,组织开展周期性评价”。针对近40年积累下来的680多个有效成分,近4万个农药产品,无论从产品数量、剂型优化,还是从使用方法、施用范围上都应适当调控,农药“瘦身”做“减法”,这是农药管理适应新形势的客观需要,也是在前期研究探索基础上,对农药登记后再评价工作的具体实践和全面推动。笔者根据近年工作实际,从对农药登记再评价工作的认识,我国农药登记再评价工作的现状、问题及对策等方面进行了思考。
  我国农药登记再评价工作的现状、问题及对策
  1、农药登记后再评价是国际通行做法
  我国于1963年成立农药检定所,1978年恢复建所,至今约40年的时间,农药登记管理工作与美国、欧盟等发达国家或地区相比,一直处于追随学习阶段。农药登记后再评价工作在欧美等国具有明确法规的要求,并正在开展实施。
  1.1 美国
  关于农药登记后再评价,美国也经历了几次变化。在1988年《联邦杀虫剂、杀菌剂与杀鼠剂法》中,美国环境保护署对登记后农药实施农药再登记管理。据此,1988年至2008年USEPA对l,150种有效成分按照613类开展了评审,其中384类获通过,撤销229类。
  1996年,基于《食品质量保护法》,USEPA对FIFRA进行了修订。在本次修订后,提出了农药登记再评价。FIFRA要求以15年为周期对已登记农药进行再评价,按照现行的登记政策和标准重新评估,以确保已登记农药按照标签使用时不会对生态环境、人畜健康造成不可接受的风险。2006年起,对1,166种745类有效成分进行第1次周期性再评价,计划2022年10月前完成,这一工作正在开展中。
  为保证农药登记后再评价工作,美国除了在FIFRA第3部分农药登记中提出了农药登记再评价的一般原则、评价流程、评价期限、数据信息及结果处理等相关要求,还在美国联邦管理法典(Code of Federal Regulations,CFR)第40条,即环境保护155部分对于农药再评价相关要求进行了具体细化。
  1.2 欧盟
  对于农药登记后再评价工作的开展,欧盟主要依据了1991年发布的《关于植物保护产品投放市场的欧盟理事会指令》和2009年发布的《关于植物保护产品市场准入管理,代替欧盟理事会指令91/414/EEC和79/117/EEC的欧盟理事会1107/2009条例》。
  在91/414/EEC指令中,再评价的年限为不超过10年,根据安全程度,分为6类,即附件Ⅰ~Ⅵ。对于符合安全要求的有效成分,将被列入第1类,即附件Ⅰ,一旦附件Ⅰ中所列的有效成分被发现存在人畜健康、生态环境安全性问题,将从附件Ⅰ中移出,并组织再评价。为贯彻91/414指令,1993年欧盟组织开展了近1,000个农药有效成分的再评价工作,经过近10年再评价,欧洲已完成897个农药再登记工作,215个有效成分通过评价,撤消了682个,占评价总数的61%。
  2009年10月21日发布的1107/2009条例是91/414/EEC的替代法规,自2011年6月14日起正式实施。在新的指令中,周期性再评价的期限调整为不超过15年。
  1.3 加拿大
  加拿大农药管理主要依据有害生物产品法案,该法案1980年制定,1995年撤销,在2002年再次颁布实施,并于2006年6月28日修订。
  在法案中有专门部分描述农药再评价,涉及6章21条。2016年以来又颁布了3项重要相关文件,即2015?2020年再评价工作方案、农药再评价管理政策、周期及特殊再评价农药取消及修订政策。其中,农药再评价管理政策取代了2012年发布的再评价法规。
  通过再评价,加拿大对于1995年4月1日以前登记的产品,采用集中再评价方法,于2005年4月1日前开展再评价,完成了401个有效成分周期性再评价,其中,超过20%的有效成分被逐步淘汰。
  需要说明的是,在周期性再评价基础上,美、加、欧盟都提出了“特殊再评价”的理念,即针对已登记使用的农药产品,当发现可能对人或环境产生具有严重安全问题时,政府可以随时启动特殊再评价。特殊再评价内容包括对现有数据的评价,要求提交新信息或研究资料,对已确认的风险进行评估,并制定相应的风险管控措施等。与再登记和周期性再评价程序不同的是,该程序通常只针对某种或某类可能有风险的产品。
  另外,日本、澳大利亚等国家也制定了各自的农药再评价政策,正在开展农药登记后管理,实现了农药品种结构调整,推动农药有效成分的“新陈代谢”。
  2、我国农药登记后管理做了大量而富有成效的工作
  相比较而言,我国农药登记后再评价政策也经历了从无到有、不断发展完善的过程。我国农药登记管理工作近40年,农药登记后再评价法制化的标志就是2017年《农药管理条例》和《农药登记管理办法》的修订出台。法规中明确提出了对登记超过l5年的农药品种进行周期性评价,同时,当发现已登记农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等有严重危害或者较大风险的,农业农村部应当组织进行评审,这也是与欧美国家所阐述的启动“特殊再评价”条件一致。
  在2017年前,农业农村部组织开展的农药登记后管理工作主要基于财政项目支持。从开展菊酯类农药对水田影响、克百威对地下水及鸟类危害研究、氟虫腈对蜜蜂影响以及苏云金杆菌、吡虫啉、阿维菌素、高效氯氰菊酯等风险农药的专项研究和评价。并且从2005年至2009年系统开展了高毒农药替代产品技术集成研究,2009年至今组织开展了农产品质量安全监管项目。在财政项目支持下,农业农村部通过专题调研、验证试验、田间监测等方式收集掌握相关数据信息,推动淘汰高毒、高风险农药,从1992年到2017年,陆续停止了六六六、滴滴涕、甲胺磷等43种农药的生产、销售和使用,实现了氟虫腈、氯化苦、乙酰甲胺磷等23个农药品种的限制范围使用。
  3、我国农药登记后再评价工作存在的问题
  农药登记后再评价作为农药登记管理工作的重要部分,伴随社会、经济、科技进步,以及人们认知水平的提高,逐步发展与完善。我国农药登记后再评价工作起步晚、工作基础薄弱,存在多方面不足。
  3.1 政策法规不完善
  2017年《农药管理条例》修订前,虽然在《食品安全法》中规定了“禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等农作物”,但是如何执行,缺乏具体的规章制度和技术规范。对于高毒高风险农药,安全事故时有发生,社会关注度高,亟需加强安全监测评估,而开展为农药登记后再评价提供重要信息的风险监测工作,仅依据农业农村部办公厅文件“关于加强农药使用安全风险监测工作的通知”进行。
  3.2 工作基础薄弱
  农药的安全性监测长期由农业、卫生、环保、粮食等多部门分别负责,部门间信息交流少,一些地方发生作物药害、人畜中毒、环境污染等使用事故后,相关信息不能及时上报,农药登记后再评价缺乏案例和数据支撑。农药登记后再评价主要的信息来源通过国内外信息数据、专家系统、农药使用风险监测及验证试验等。但是,目前信息系统、专家系统仍不健全,与国外再评价部门未形成沟通机制,风险监测也存在网络不健全,制度不完善,人员、经费、手段缺乏等问题。
  3.3 风险管理不够
  我国农药登记政策在2004年前主要关注农药产品的质量和效果,2004年以后强化了对农药的安全性要求,实行“质量与安全”并重的原则。而通过检索农药登记数据库,截至2018年底,登记15年以上的农药有效成分达478个,占已登记农药总数的72%,涉及产品占农药登记产品总数量的90%以上。这些农药产品当年登记的门槛比较低,安全性评价的资料较少,难以达到现行管理要求,导致农药产品的登记资料不全,安全性水平参差不齐。
  3.4 管理经验不足
  农药登记后再评价涉及到药害、抗性、农残、生态环境及人畜健康等多方面,需要对于农药本身的特性、气候、耕作制度、农民使用等多种情况熟悉掌握,要求具有丰富经验的专业人员来辨别和跟踪,也来自于长期观察和踏踏实实的数据积累。在专业领域上,需要农学、植物保护、化学、环境、毒理学等各学科各专业的力量,在此方面我们亟待提高,现实存在农药登记后队伍不专业、不稳定,农业生产实际经验不足的问题。
  4、农药登记后再评价工作的思考
  4.1 完善再评价法制建设,健全管理机制
  依据新修订《农药管理条例》,制定《农药再评价管理办法》《农药风险监测管理办法》等相关规定,细化农药再评价登记要求,推动风险监测工作日常化,从人员编制、经费预算、职能分工等方面予以规范,督促落实省级农药检定机构等部门的主体责任,规范管理要求。以登记数据和监测结果为依据,发现有严重危害或较大风险的,采取撤销登记、禁限用等管理措施,实施高毒、高风险、低效品种的依法依规退出,有序淘汰。
  4.2 构建再评价登记程序,统一评价标准
  参照国际农药登记后再评价通行做法,并借鉴国内医药、兽药、种子等行业领域对已登记产品的管理措施,制定相应的再评价程序、技术规范。引入风险评估理念,探索损益分析,结合农业生产安全、农产品质量安全、生态环境安全及人畜健康安全等4个领域风险状况,综合考虑我国生产应用实际,合理确定评价原则,统一评价标准,从而确保评价结果的科学、公正,在此基础上逐步形成完善的再评价程序和标准体系。
  4.3 坚持静态监测和动态监测相结合,建立农药风险数据库
  整理农药产品的登记资料数据,组织开展已登记农药的有效性、安全性、经济性跟踪监测、安全事故信息收集和分析。跟踪产品的实际情况,及时掌握药害、抗性、环境危害、农残超标、人畜中毒等信息,开展网上信息平台收集,建立农药风险监测数据库,由农药管理、生产、使用部门对相关情况定期或不定期报告。农业农村部应建立长期监测机制,适时公布农药再评价品种名单,持续密切跟踪监测农药使用安全风险,一旦发现问题,要及时上报、妥善处理。
  4.4 开展周期性再评价,实现农药“瘦身”
  对于登记超过15年的农药品种,积极收集国内外监测和研究成果,筛选风险点,必要时联合开展验证试验,按照现行的登记资料要求,尽快补充完善信息数据,根据风险危害程度,分批分期组织周期性再评价。要鼓励替代产品的研发,支持高效低毒低残留农药的登记,加快推广应用,实施高毒农药定点经营制度,落实实名制购买、可追溯管理,从而推动涕灭威等高毒高风险品种有序淘汰,产能调整,有效减少农药品种和产品数量,优化剂型,调整使用方法,规范施用范围,真正实现农药“瘦身”,为国家“两减”政策,为农业绿色发展做出应有的贡献。